TCE-SC: Metodologia de repasse do ICMS Educação e do Indicador de Qualidade das Escolas de Santa Catarina (IQESC)

TCE-SC: Metodologia de repasse do ICMS Educação e do Indicador de Qualidade das Escolas de Santa Catarina (IQESC)

1. IDENTIFICAÇÃO

a. Tribunal de Contas 
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE-SC) 

b. Endereço  
Rua José da Costa Moellmann, 104, Centro, 88020-170, Florianópolis/SC 

c. Presidente
Herneus João de Nadal 

d. Unidade responsável pela prática, fone, e-mail 
Diretoria de Atividades Especiais (DAE), (48) 3221-3703, [email protected]

e. Membro ou servidor responsável pela apresentação da prática, fone, e-mail 
Silvio Bhering Sallum, (48) 99147-8552, [email protected]

2. SOBRE A BOA PRÁTICA

a. Título da prática 
Metodologia de repasse do ICMS Educação e do Indicador de Qualidade das Escolas de Santa Catarina (IQESC) 

b. Indicador do MMD-TC a que se vincula 
Domínio E, QATC-12: Informações estratégicas para o controle externo 

c. Descrição 

i. Objetivos 

A metodologia do ICMS Educação foi elaborada com o intuito de ser uma ferramenta efetiva de indução da melhoria de aprendizagem na rede pública municipal de ensino de Santa Catarina, considerando o contexto socioeconômico dos educandos. Ela considera, em sua formulação: metas e estratégias do Plano Nacional de Educação (PNE), proficiência avaliada e variáveis relacionadas às características da gestão escolar, dos profissionais da educação, da infraestrutura e do acesso, além de diversas variáveis de contexto socioeconômico. Em toda a sua elaboração, objetivou-se uma metodologia que seguisse fielmente a redação da Emenda Constitucional n.º 108/2020 e que criasse um sistema robusto e justo de repasse de recurso. 

ii. Metodologia adotada 

Com o objetivo de atender às alterações impostas pela Emenda Constitucional n.º 108/2020, a metodologia do ICMS Educação de Santa Catarina considera em sua formulação não somente a variável relativa à proficiência das escolas, visto que esta é somente uma dimensão do que pode ser entendido como “qualidade educacional”. Características da gestão escolar, dos profissionais da educação, da infraestrutura das escolas, do acesso às escolas e diversas variáveis de contexto também devem ser ponderadas na definição do que pode ser argumentado como qualidade. Ademais, existem fatores que influenciam a qualidade ofertada nas escolas e que não são diretamente observados pelos dados, mas podem ser matematicamente mensurados.  

Todas as variáveis foram eleitas com base em suas relações com diferentes metas e estratégias do Plano Nacional de Educação. Dessa forma, maiores repasses do ICMS Educação passam a se correlacionar com um maior cumprimento de metas e estratégias do plano pelos municípios.  

Sendo assim, utilizaram-se cálculos matemáticos e modelos estatísticos para obter os resultados de repasse do ICMS Educação para cada município a cada ano. O denominado Esforço Não Observado, em especial, é resultado de um modelo de regressão de Mínimos Quadrados Ordinários em que se avalia a diferença entre o valor de proficiência observado e o estimado pelo modelo, dadas as características observáveis de cada escola. 

iii. Tecnologias empregadas, como softwares, “robôs”, acessos móveis, inteligência artificial, scanner de pavimento etc. 

Toda a extração de dados, o cálculo de variáveis, a identificação dos indicadores educacionais e o repasse foram feitos pelo software estatístico R. A metodologia contou com modelos de regressão automaticamente ajustáveis, e o painel interativo com toda a metodologia do ICMS Educação foi feito pelo pacote R Shiny, podendo ser acessado pelo link <https://tcesc.shinyapps.io/iqesc>. 

iv. Tempo da prática no tribunal 

O TCE-SC vem trabalhando de maneira mais proativa na temática da educação desde 2015, com a criação do programa TCE Educação e suas diversas áreas de atuação. No tocante ao projeto do ICMS Educação especificamente, o trabalho iniciou-se com a integração do TCE-SC ao Grupo de Trabalho instituído pelo Poder Executivo em junho de 2021, que teve a função de discutir e propor indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem para serem utilizados na determinação da distribuição dos valores referentes ao repasse da cota-parte municipal do ICMS, como preconiza a Emenda Constitucional (EC) n.º 108/2020. Desde então, os técnicos do TCE-SC desenvolveram a metodologia, criaram um painel interativo de acompanhamento da metodologia e dos dados utilizados e, continuamente, trabalham para capacitar os municípios a utilizarem a metodologia no seu acompanhamento de indicadores educacionais. 

v. Houve compartilhamento com outros TCs? Quais? 

Houve diversas apresentações para outros tribunais de contas, mas nenhuma parceria de compartilhamento formal foi firmada. 

3. SOBRE O DESENVOLVIMENTO, A IMPLANTAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO

a. Pessoas e setores envolvidos no desenvolvimento 

Do Tribunal de Contas de Santa Catarina, participaram o conselheiro substituto Gerson dos Santos Sicca e os técnicos Silvio Bhering Sallum, Akauã Flores Arroyo e Jhonny Alves Bez Birolo. Do Grupo de Trabalho que definiu a metodologia proposta à Assembleia Legislativa do Estado, participaram: Secretaria de Estado da Educação (SED); Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE-SC); Ministério Público de Santa Catarina (MP-SC); Secretaria de Estado da Fazenda (SEF); Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina (Alesc); Federação Catarinense de Municípios (Fecam); União dos Dirigentes Municipais de Educação de Santa Catarina (Undime); Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina (CEE-SC); Controladoria-Geral do Estado (CGE-SC); e Procuradoria-Geral do Estado (PGE-SC). 

b. Pessoas envolvidas na implantação e na implementação 

Conselheiro substituto Gerson dos Santos Sicca e técnicos Silvio Bhering Sallum, Akauã Flores Arroyo, Jhonny Alves Bez Birolo, Letícia Spíndola de Faria e Diogo Signor. 

c. Conhecimentos necessários 

Análise de dados e informações educacionais, Planos de Educação e seus monitoramentos e conhecimento específico de matemática e estatística, além de programação e elaboração de painéis virtuais.  

d. Passos executados para o desenvolvimento, a implantação e a implementação 

O primeiro passo foi participar ativamente dos debates no Grupo de Trabalho sobre a melhor forma metodológica para o ICMS Educação de Santa Catarina. Com essa participação e coleta de sugestões, o TCE-SC escreveu um relatório definindo e elaborando a metodologia. Deste trabalho, formou-se um Projeto de Lei, encaminhado à Assembleia Legislativa do Estado e posteriormente aprovado, tornando-se a Lei Estadual n.º 18.489/2022, que regulamentou a forma de repasse do ICMS Educação de Santa Catarina e definiu a parcela da cota-parte municipal do ICMS referente a critérios educacionais.  

Durante o período de proposta da metodologia, os técnicos também criaram um painel interativo, aberto ao público, para facilitar o entendimento da metodologia e permitir visualizações de cada indicador e do nível das escolas avaliadas.  

Por fim, com a metodologia aprovada e em curso no cálculo de repasse da cota-parte municipal do ICMS, o TCE-SC vem fazendo palestras e capacitação dos jurisdicionados para garantir o bom entendimento e a utilização da metodologia a favor dos municípios que apresentarem mais melhorias nos seus indicadores. As associações de municípios de Santa Catarina recebem palestras direcionadas a sua realidade, e os municípios são capacitados individualmente a compreenderem seus indicadores e pontos estratégicos de melhora, com o intuito de indução da boa política pública. Além disso, planeja-se utilizar os indicadores para a seleção de unidades escolares a serem auditadas, inspecionadas ou visitadas para melhor compreender as causas internas dos resultados de cada escola.  

e. Tempo para o desenvolvimento, a implantação e a implementação 

O início se deu com a participação no Grupo de Trabalho, com outras nove instituições, em junho de 2021. O desenvolvimento se estendeu até agosto de 2022, com a aprovação da Lei Estadual n.º 18.489/2022. Desde então, os resultados vêm sendo utilizados para diversas ações do tribunal. 

f. Custo para o desenvolvimento, a implantação e a implementação 

A quase totalidade dos custos refere-se a pessoal. O software estatístico R, utilizado para fazer a matemática e o painel do ICMS Educação, é gratuito, e, somente após ser aberto para o público, o TCE-SC adquiriu uma licença de expansão de acesso com direito a 500 horas mensais de utilização externa, representando um valor de US$ 1,1 mil por ano.  

g. Problemas enfrentados para o desenvolvimento, a implantação e a implementação 

A falta de referência de trabalhos semelhantes foi um desafio a ser superado. Pensar na lógica da metodologia, nas variáveis relevantes que deveriam entrar no cômputo e em como cada indicador se conectaria somente foi possível após os técnicos de diversas instituições entrarem em sintonia e se conectarem no mesmo objetivo.  

Houve também dificuldade no campo político. Durante o período de proposta da metodologia, houve forças contrárias ao ICMS Educação e tivemos de fazer um trabalho de convencimento dos atores envolvidos para que a proposta se transformasse em lei.  

Outro desafio foi desenvolver habilidades sobre o R e, especialmente, o pacote R Shiny do software, que permitiu a criação de um painel interativo e amigável para facilitar a comunicação da metodologia aos interessados e todo o público externo.

4. MENSURAÇÃO DOS RESULTADOS

a. Resultados esperados 

Espera-se que a metodologia seja efetiva em induzir melhores indicadores educacionais. Em alguns anos, espera-se que a oferta de tempo integral, a proficiência dos alunos, a gestão democrática, o acesso às escolas, a infraestrutura das escolas e as formações e forma de acesso dos profissionais de educação se aprimorem, para melhorar o cumprimento das metas e estratégias dos Planos de Educação. 

b. Resultados alcançados 

Já se nota um grande interesse de todas as associações de municípios, secretários de educação, secretários de finanças, coordenadores pedagógicos, diretores escolares e diversas pessoas ligadas à educação municipal em compreender a metodologia. O tribunal de contas vem sendo constantemente demandado para capacitar os municípios, e já é possível observar sinais muito positivos de engajamento e compromisso com a melhora dos resultados por parte dos municípios. 

c. Lições aprendidas 

Ainda há um campo de atuação pouco explorado pelos tribunais de contas, com alto potencial de impacto e relevância. Em Santa Catarina, para a definição do ICMS Educação, o tribunal de contas foi visto como a instituição com credibilidade técnica para medir política pública para efeito de distribuição de recursos. Nas reuniões finais sobre a definição da metodologia, houve um entendimento generalizado de que o TCE-SC, como órgão independente, supramunicipal e de Estado, ao contrário de uma instituição de Governo, teria um papel central no cálculo e na publicação do índice de repartição do ICMS relativo aos indicadores educacionais. Assim, no Art. 3º da Lei Estadual 18.489/2022, que regulamentou o ICMS Educação, no inciso II, ficou definido que o ICMS Educação terá como base o cálculo final do índice publicado pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. 

5. RECOMENDAÇÕES PARA IMPLEMENTAÇÃO POR OUTROS TRIBUNAIS

a. Formar um grupo multidisciplinar com diversas instituições engajadas no mesmo compromisso. 

b. Ter um quadro de servidores nos tribunais que sejam especialistas em educação e políticas públicas de educação, ao contrário de auditores com algum conhecimento em várias áreas. 

c. Valorizar o poder da matemática e da estatística no controle externo. 

Ainda há uma grande subutilização de profissionais com habilidades avançadas em matemática e estatística nas instituições de controle externo e uma ampla gama de possibilidades para aprimorar a atividade de controle externo e a avaliação de políticas públicas a partir dessas áreas de conhecimento. Uma estratégia que adotamos no TCE-SC para a concretização deste projeto foi a contratação, em 2021, de um estagiário em Economia com sede de aprender estatística e um residente, doutorando em Economia, com habilidades de estatística e computação excepcionais. A aproximação com a academia foi essencial para o trabalho.  

6. OUTRAS INFORMAÇÕES

a. Links de acesso a publicações, notícias etc.

Painel do ICMS Educação:  

b. Logomarcas e imagens em alta resolução

07 de junho de 2023, Florianópolis/SC.

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